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【贯彻落实党的二十大精神】任大鹏、刘 岩 | 基于集体成员资格的农村妇女权益保障研究

任大鹏、刘 岩 妇女研究论丛
2024-09-23





作者简介1.任大鹏，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师。研究方向：农村法制、合作社、农地制度。2.刘岩，中国农业大学人文与发展学院2019级博士研究生。研究方向：乡村治理。

摘 要：集体成员资格认定对保障农村妇女权益具有重要现实意义。现阶段，妇女集体成员身份模糊化是引发其权益被侵害的重要原因，农村集体成员身份确认具有复杂性，需要统筹考虑户与户内成员关系、成员资格的实然与应然问题以及成员身份与集体股权分配等问题方能有效保障女性群体的权益。通过回溯农业合作化运动以来的制度沿革可以发现，在农村集体经济形成和发展过程中，党和国家始终强调农村妇女的成员身份，维护和保障农村妇女的合法权益。结合相关个案和司法实践分析，农村妇女集体成员权受损的现实表征既体现在因土地征收、集体收益分配等导致的财产性权益被侵害，又表现为参与集体资产经营及监督决策的社会性权益被剥夺。目前，新修订的《妇女权益保障法》畅通了妇女作为农村集体成员权益被侵害的司法救助和公益救济途径，为今后农村妇女维权工作提供了法律指引。



一、问题的提出

党的二十大报告指出，要继续坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益，进一步强调了妇女工作的重要性。当前，随着城镇化进程加快，农村妇女因外嫁、离异等多重因素导致自身权益受到侵害的现象多发，成为社会各界广为关注的重要议题。近年来，中国积极推动农村集体产权制度改革，借助这一契机关注农村妇女权益保障问题对于提升妇女社会地位具有重要意义，但最为关键的是妇女集体成员资格的认定问题，因为成员身份的确认将直接关乎农村妇女能否公平地享有各项集体性权益。依照相关法律的规定，无论是获得农村土地承包经营权、参与农村集体经济收益分配，还是依法申请宅基地的初始取得，均须以集体成员身份为前置条件和核心要件。因此，成员资格认定是保障农村妇女公平享有农村集体经济成员权的前提。
2022年新修订的《妇女权益保障法》中细化了保护农村妇女权益的相关规定，例如完善妇女集体成员资格确认保障原则和成员身份被侵害的救济途径，明确妇女权益维护与成员资格确认间的关系，这些均为今后更好地开展农村妇女维权行动提供了坚实的法律支持。但是，农村集体成员资格界定问题涉及的关系极具复杂性，既有农村集体经济组织性质和功能演变以及人口变动的历史性因素，也有居住地、生产地、户籍属性、土地承包经营权、农民收入来源以及对集体的贡献差异等相互交织的现实性因素，还涉及集体成员身份与村民身份的交叉关系。从错综复杂的各种因素中构建公平、合理、科学的成员界定标准，并基于此标准形成农村妇女成员资格确认中的权益维护规则，尚不能仅仅依靠《妇女权益保障法》规定的原则来实现。农村集体成员界定的原则和立法选择包含哪些方面？这些立法选择何以影响农村妇女的权益实现？农村妇女的集体成员权保护存在哪些障碍？以及如何完善相关立法确保农村妇女的集体成员资格以及资格界定基础上妇女的集体成员权的实现？农村妇女因成员资格而形成的集体成员权相关的救济途径是什么？在农村集体成员资格界定和成员权行使中，要实现妇女权益保障目标，需要回应以上理论和现实问题。这些问题是《农村集体经济组织法》等相关法律在立法过程中需要回答的，也是学术研究中应当关注和讨论的。本文拟从农村集体成员资格对妇女权益的影响、农村妇女集体成员权保护的历史与现实、集体成员资格影响妇女权益的案例解析等角度，对这些问题作出回应。
二、文献回顾
梳理已有文献，学者们围绕农村妇女权益保障问题已经贡献了较为丰硕的研究成果，其中土地权益作为农村妇女最直接、最关心的现实问题，成为学术界关注较多的研究选题。随着乡村经济社会的结构性变迁，土地要素逐步由农业生产功能转为财产性功能，妇女也由劳动生产者蜕变为家庭生活照料者，由此造成妇女土地权益隐形化现象[1](PP10-22)。囿于传统观念、经济收入水平、法律制度及妇女自身受教育程度等多重因素，农村妇女土地承包经营权被侵害的现象时有发生[2](PP13-17)。王晓睿等基于5个县(市、区)的实践观察，认为通过明确成员认定与股权管理规则将有效缓解农村妇女土地权益被侵害的现象[3](PP65-74)。因此，有学者认为，完善农村妇女土地权益保护制度要充分考虑农民集体成员身份变动问题，以集体土地所有权主体制度变革为切入点，从根源上破除农村妇女权益保护困境[4](PP47-51)。由此不难看出，农村妇女集体成员身份认定直接关乎自身各项权益保障问题，如何准确界定农村妇女的集体组织成员资格成为避免其权益被侵害的关键。现实中，集体组织成员身份界定具有一定的复杂性，需要综合考量户籍关系、历史演变、婚姻血缘关系、土地承包关系、对集体积累的贡献、居住地和职业等因素。有学者认为，农村集体经济组织成员身份界定应遵循经济、政治及组织三重逻辑[5](PP130-143)，体现在对集体资产形成积累做出贡献、承担社会保障功能以及享有团体自治权力等方面。目前，学界在界定集体组织成员资格标准问题上观点不一，尚未形成具有共识的认定标准，大致分为以下几种观点：一是以村民户籍为标准[6](PP9-21)；二是强调村民是否长期居住在村组内部，并承担集体责任义务[7](PP91-94)；三是综合户籍、长期居住事实以及其他因素等进行综合判断[8](PP25-38)；四是在集体土地上从事农业生产活动的社会保障原则[9](PP44-50)；五是以财产投入作为认定标准[10](PP151-162)。综合上述观点，有学者认为应区分基于集体财产基础上的原生性成员资格认定和基于实质贡献基础上的自治性成员资格认定[11](PP1-13)。
针对农村女性群体的权益保障，李长健等认为要对其进行倾斜性保护，确保立法、政府、社会中间层组织多方实现联动性倾斜保护[12](PP77-83)，从政治、经济、文化三维视角构建妇女权益保障路径[13](PP101-105)。具体而言，农村妇女维权路径可以通过村庄内部民主协商、行政调解以及司法诉讼等方式，当协商结果损害妇女集体权益的情况下，应允许其通过司法确权方式维护自身合法权益[14](PP86-91)。江晓华基于372份裁判文书的整理与研究发现，地方人民法院主要通过综合因素考虑或者要件模式认定集体成员资格，出现要素组合方式差异和要素地位不唯一的问题[15](PP14-27)。司法裁判存在差异的原因在于，“外嫁女”等特殊农民群体成员资格认定面临诉讼主体资格不明、资格认定标准不清、资格认定主体不定以及司法介入限度不一等现实困境[16](PP106-120,P179)。
为进一步彻底解决农村妇女权益被侵害问题，有学者建议应强化农村集体组织成员资格认定的全国统一立法，保持全国成员资格认定基本标准的一致性，其余细化规定由地方立法机关完成[17](PP73-88)。例如，广东省在地方性立法中强调只要外嫁女户籍在本村且履行了应当承担的对集体组织的责任义务，将与其他村民在土地承包经营、宅基地使用和集体经济组织收益分配等方面享有同等权益，这为基层开展相应妇女维权行动提供了法律制度保障[18](PP81-85,P146)。
结合已有关于农村妇女权益保护的相关研究成果，本文试图从农村集体经济组织成员探讨农村妇女权益保障问题，重点关注二者之间的作用关系，结合笔者在四川省实地调研中的个案分析，强调集体成员身份认定对于农村妇女权益保障工作的重要意义，有效维护农村妇女的各项集体权益，促进妇女群体实现平等全面的发展。
三、农村集体成员资格确立对妇女权益的影响方式
农村集体经济组织成员身份确认具有一定的现实复杂性。要厘清其中的复杂关系，首先需要明确成员身份确认应当遵循的基本原则。2016年，中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作。”根据该意见，确立成员身份应当遵循两个原则：一是程序性原则，即应在兼顾历史和现实的基础上，以农村集体经济组织通过民主方式确定；二是实体性原则，即以户籍关系、农村土地承包关系和对集体积累的贡献为基础。从妇女权益保护的角度看，农村集体成员身份确认需要统筹考虑以下方面的问题。
其一，关于户与户内成员之间的关系问题。为稳定农村土地承包关系，相关法律确立了以户为单位的承包方式，土地承包经营权的主体是户而不是户内的每一个家庭成员。按照《土地管理法》第六十二条的规定，坚持一户一宅原则，在农村宅基地的初始取得中，只能以户为主体。在农村集体经济组织召开成员大会时，也更多是以户为单位行使投票权。同上，在农村集体产权制度改革中，各地的农村集体经济组织股权量化则更多采用以人为单位。由此，农村集体经济组织成员到底是指户，还是指自然人，成为界定成员身份的一个重要问题。如果是以户为单位界定成员身份，则意味着农村妇女的权益保护问题被忽视，源自家庭内部的妇女权益问题也会被掩盖。例如，基于从夫居传统，农村宅基地的申请主体通常只限于作为本集体成员的男性，法律规定的一户一宅在实践中转化为一男一宅，即只有男性成年需要婚娶时才符合农村宅基地的申请资格，而农村女性则往往不能作为申请宅基地的适格主体，尽管其也是农村集体经济组织成员。农村宅基地制度改革之前，宅基地的功能主要是居住保障，一男一宅的宅基地分配模式并不构成对女性居住权的威胁。随着宅基地盘活利用和“三权分置”改革的不断深化，宅基地的财产性功能凸显，因为妇女并不是宅基地使用权的申请者，农村妇女很难对宅基地使用权让渡形成的收益主张权利，在妇女出嫁、离婚时，这一问题会更加突出。
其二，关于成员资格的应然和实然问题。中央关于集体成员资格的原则性规定，充分考虑到了集体成员资格界定的各种复杂因素。从应然的角度看，户籍关系、土地承包经营权、对集体积累的贡献、群众认可的民主原则等无疑都应成为身份界定的核心要素，但从实然的角度看，集体成员身份界定中面临的问题要复杂得多。例如，从土地承包经营权的角度看，修订后的《农村土地承包法》已经明确土地承包经营权证书中要将具有承包经营权的全部家庭成员名字列入其中，这对于妇女的土地承包经营权保护具有重要意义，但由于证书登记内容的变更与家庭人口变动存在一定时差，会导致在证书颁发后嫁入的农村妇女作为家庭成员的土地承包经营权不能及时体现，其集体成员的身份也不能据此取得，当然也就无法享有成员权。再如，以对集体积累的贡献作为成员界定的依据，是从权利义务相一致的原则出发，要求在成员身份界定时要体现公平原则。但实践中，由于成员权是具有身份属性的权利，必须体现人人平等的价值理念，基于贡献界定身份的含义就转化成没有贡献或者贡献较小的，不能成为农村集体成员。如果这样理解，则同样会对妇女权益构成实质性损害。农村妇女出嫁前，其贡献对象是其娘家所在集体，该贡献份额事实上不可能因出嫁带走，在婆家因其新落户没有贡献，其集体成员身份则可能被集体经济组织在“群众认可”的原则下通过民主程序“名正言顺”地剥夺。
其三，关于成员身份与集体股权分配的关系。中国的农村集体产权制度改革，取得了显著成效，并且还在不断深化中。当前的农村集体产权制度改革的通行做法是，将存量集体资产按股量化到本集体的成员名下，以该集体资产自主经营或者委托经营所形成的收益根据量化的股权份额在本集体成员间进行分配。因此，成员身份与股权量化之间的关系存在着强关联。该关联的实质在于，具有身份属性的成员资格与基于该资格而享有的财产性收益，是否存在绝对一致的逻辑联系。实践中，各地的股权量化方式做法各异，有的是按照人人有份、人人平等的原则平均对本集体成员平均分配股权的绝对平均模式，有的是在此基础上对于没有贡献或者贡献较小的要求在补交积累的基础上平均分配股权的相对平均模式，有的是根据身份、贡献、村龄等的差异化股权量化模式，有的则是在集体成员身份股基础上吸收农民股金构成复合型股权结构。在缺乏明确的法律规制的前提下，上述各种模式只要是经过本集体成员民主协商而形成的，均可视为具有合法性。但是，不同的股权量化模式会对农村妇女的成员资格及其权益产生差异化影响。从各地的实践看，为保持股权结构稳定，股权量化后保持长期不变，因此即使农村妇女已经享有集体成员资格，并不意味着可以当然享有股权即集体收益分配权。同样会出现的现象是，即使农村妇女通过入股等方式获得集体股份合作社的股权，但并不意味着可以当然取得集体成员身份，也就不能享有除集体收益分配权之外的其他成员权利。
成员资格作为成员权实现的基础，会对每一个集体成员的利益带来实质性影响。基于相关法律、政策和地方实践，农村集体成员依法享有土地承包经营权、土地征收补偿权、宅基地资格权和使用权、集体资产经营管理活动参与权、对集体经营行为的监督权、集体收益分配权、集体福利分享权、集体公共服务分享权等，在村民自治制度和集体经济管理制度交集的背景下，集体成员权还会扩及到村庄治理参与权等村民权利。从妇女权益保护的角度出发，在界定集体成员身份时，坚持男女平等原则，充分保障妇女应当享有的农村集体成员身份，是维护妇女成员权首先应当关注的问题。
四、农村妇女集体成员权保护的历史回溯
中华人民共和国成立后，国家高度重视妇女建设和女性权益维护工作，促进男女平等发展，充分发挥女性在社会主义现代化建设中的积极作用。回溯农村妇女集体成员权保护的历史，将有效厘清妇女权益维护的时代脉络和发展轨迹。新中国成立初期颁布的《中华人民共和国土地改革法》规定实行农民土地所有制，并在全国范围内开展土地改革运动，其目的是确保“耕者有其田”，开启互助合作生产的初步探索。1951年9月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》中提出，“按照农业和副业的需要和个人的专长，实行合理的分工分业，并把妇女及其他半劳动力组织起来，使人尽其力”。这是中央在农业合作化运动中首次明确妇女入社的权利，这一草案的出台，初步肯定了妇女群体在农业生产环节中的积极作用，有效引导妇女参与农业生产。但是，当时的农业生产方式以体力劳动为主，因为妇女与男子在体力上的性别差异，草案将妇女与其他半劳动力并列。从该草案可以看出，在中国农业合作化运动初期，就已经明确了妇女作为合作社成员的资格。1953年12月颁布的《中国共产党中央委员会关于发展农业生产合作社的决议》中提出，“男女劳动力应该按照工作的质量和数量，实行同样的报酬……在劳动中，必须注意和照顾妇女们在生理上所发生的困难”，男女同工同酬的原则得以在中央政策中得到明确规定，体现了成员资格和成员权利平等原则，并明确了基于妇女生理特性需要对其给予特别关照。
随着中国农业合作化运动的持续推进，1955年11月，第一届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《农业生产合作社示范章程草案》，草案第十一条明确指出，“凡是年满十六岁的男女劳动农民，或者能够参加合作社劳动的别的劳动者(例如手工业劳动者和会计人员)，自愿申请参加农业生产合作社的，经过社员大会通过，就成为社员”。明确规定包括女性在内的农民成为集体成员的准入门槛及审议流程，畅通农村女性融入村庄集体化生产进程的制度路径，是对性别平等原则更进一步的体现。
为了有效维护和保障农村妇女在集体组织中的各项权益，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中分别就社员代表中的女性参与、男女社员同工同酬、照顾女社员生理特点和从事家务劳动的实际需要合理民主安排生产劳动以及女性社员产假期间的补贴照顾等内容作详细规定，切实保障女性社员享有集体议事参与、劳动收入公平以及特殊福利优待等权益。草案第八项规定：“公社社员代表大会的代表，每两年改选一次。社员代表要有广泛的代表性。从事各种业务的社员，有经验的老农，农村的专业工人，青年和妇女，少数民族的社员，烈士家属和转业军人，侨眷和归侨，都要有适当数量的代表。”该项规定首次体现了人民公社中男女成员平等享有决策权、管理权、监督权。草案第二十九项规定：“生产队应该组织一切有劳动能力的人，参加劳动。对于男女全劳动力和半劳动力，都要根据生产活动的需要和每人的不同情况，经过民主评议，规定每人应该完成的基本劳动日。在规定女社员的基本劳动日数的时候，要照顾到她们的生理特点和从事家务劳动的实际需要。”草案第三十二项规定：“不论男女老少，不论干部和社员，一律同工同酬。”该项规定进一步重申了生产队中男女同工同酬原则，性别平等原则得到了进一步重申。草案第四十四项体现了对弱势群体关怀的思想，明确“对于女社员的生理特点，对于参加劳动的少年的身体发育，要加以照顾。女社员在产假期间，生活有困难的，应该酌量给以补贴”。
人民公社体制废除后，中国农村实行农户分散经营与集体统一经营的双层经营体制，并在宪法中将双层经营作为中国农村基本经营制度予以明确。随着农村改革的不断深化，在完善家庭承包经营制度的基础上，赋予农村集体经济组织法律地位，明确农村集体经济的组织结构和功能，理顺农村集体经济内部的财产关系和分配制度，成为新时期农村集体经济发展的重要课题。在新时期农村集体经济的制度重构过程中，如何以集体成员资格为基础保护农村妇女权益，成为必须高度关注的问题。2020年农业农村部颁发的《农村集体经济组织示范章程》第十七条指出，农村集体经济组织设立成员代表大会，除以户为单位选出的成员代表外，本社另选妇女成员代表若干人，扩大女性成员代表比例。事实上，当前中国的农村人口结构正发生着深刻变化，农村女性在村庄经济和社会事务中发挥的作用越来越突出，农村女性作为集体经济组织成员的资格不应被剥夺，成员权利不应被侵犯。
中国的农村集体经济始于农业合作化运动，历经人民公社到以家庭承包经营为基础的双层经营体制，到今天的新型农村集体经济。应当说，从农业合作化运动到人民公社制度的确立，党的历次文件都体现了对妇女的公平参与权、民主决策权和平等取酬权的保护。根据党和国家在中国农村集体经济演变过程中的政策可以看出，妇女从一开始并且始终是农村集体经济的成员，其集体成员资格和成员权利不应被排斥。在新时期农村集体经济的发展过程中，成员身份的确认及成员权的实现，更需要充分体现男女平等这一基本国策。
五、农村妇女集体成员权受损的现实表现与司法救济
妇女作为集体成员的资格界定问题是引发其权益被侵害的重要原因。集体组织成员自身的封闭性与农村妇女婚嫁产生的流动性间形成制度性摩擦，将会导致妇女群体权益受损。内生于乡土社会中的“男权至上”等非正式规则与外部国家规定的“男女平等”等正式规则间形成博弈[19](PP60-63)，共同作用于农村妇女集体成员资格认定，尤其是在出现直接经济利益冲突时，村庄内部会产生集体排斥妇女群体的价值倾向。现实场景中农村妇女的权益保障既体现在基于集体资产获得的经济收入层面，也表现在集体事务决策监督的社会治理参与方面。
(一)财产性权益受损
集体成员资格的灭失将会造成农村妇女自身经济利益受到损失，直接关乎女性财产性权益安全。土地权益是农村妇女作为集体成员的直接收益，国家先后出台多项法律法规明确规定保障农村妇女土地承包经营权、土地征收补偿权、宅基地资格权和使用权，但现实中侵害农村妇女土地权益的案例仍旧时有发生。根据传统婚俗习惯，女性出嫁呈现“从夫居”特征，若婆家属于外村户口，将会产生地理空间层面的流动，户籍也有可能随之产生变迁。妇女出嫁后普遍与娘家的关联程度逐步弱化，囿于传统社会“重男轻女”的思维惯性，其所在的集体经济组织往往将其承包地收回，若后续村庄产生土地征收等事由，离异妇女和外嫁女因集体成员身份丧失将难以获得土地征收补偿金，且部分外嫁妇女迁入婆家后，婆家所在集体经济组织并不承认外嫁女的成员身份，剥夺相应的集体权益，成为游离于集体外的村民。除土地承包经营权外，妇女的宅基地资格权和使用权，宅基地资格权分配和收益权保障问题比较突出。随着宅基地“三权分置”改革的持续推进，妇女在闲置宅基地盘活利用过程中的收益往往被忽视，以户为单位的整体性受益掩盖妇女个体的实际受益情况，限于乡土社会普遍存有的“重男轻女”思想束缚，外嫁妇女缺乏足够的宅基地支配话语权致使宅基地资格权虚化，在宅基地盘活利用的收益分配中处于弱势地位。
土地权益是农村妇女直接享有的切身利益，除此之外，随着集体经济实力增强，妇女作为集体成员的福利分配权问题会逐渐突出。集体产权制度改革助推农村实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革，创新发展新型集体经济，引领农民实现共同富裕。实践中，不同村庄在开展股权量化工作中存在标尺不一的现象。例如，部分村庄在股权量化过程中对出嫁女和离异妇女的权益保障不够充分，导致妇女作为集体成员的集体收益分配权受损。
案例一：农村妇女户口迁入婆家，仍旧未获得集体分红
王女士，28岁，5年前嫁入L村，并将户口迁入L村，成为当地的村民。2019年前后，L村在当地政府支持下，大力发展村庄集体经济，先后盘活村庄闲置集体资产用于乡村新业态的发展，成立村集体公司，实现集体资产股份量化改革。但在股份制改革过程中，王女士婆家所在的村民小组并不承认王女士的集体成员身份，并且认为王女士已经购置了城镇居民社会保障，未来有了一定的保障，集体资产盘活带来的收益分红属于最初生产队内的成员，因此并没有给予王女士相应的集体分红，导致王女士权益受损。
(二)社会性权益受损
普遍来看，农村妇女仍然缺乏参与村庄集体事务决策的渠道，集体资产经营管理活动参与权往往被剥夺，在集体经济发展中的监督权和决策权没有得到足够重视，绝大多数妇女缺乏足够的话语权，在整个集体经济发展过程中处于相对边缘的地位。笔者在实地调研中发现，也存在一些妇女对于集体组织管理事务还是存有不愿管、不会管、不该管的思想认知，认为自己的职责是照顾好家中老人孩子和赚钱补贴家用，村里的事情有专门的人去操心负责，自身也不具备相应的管理决策能力，不想费心去关注太多集体的事情。近年来，国家大力扶持壮大集体经济发展，为乡村发展注入源源不断的要素支持，引导农村集体经济组织开展市场化的经营活动。妇女对集体经营行为的监督权因成员身份难以确认存在沦为“空权”的情况。以四川省Q县L村为例，L村为壮大村集体经济成立了集体公司，利用村庄闲置资产与社会资本合作经营农家乐，村集体经济组织派纪检委员定期对社会资本进行监管，同时成立村内监管小组负责督察村集体公司的运营，但信息不对称、农村妇女监督意识薄弱以及监督渠道不畅通导致村庄女性群体很少关注集体公司的经营行为，更有部分妇女因成员身份限制丧失集体经营行为监督权，未能在村庄集体产业经营中发挥管理与监督作用。
近年来，随着土地股份制度改革的不断强化，村庄内部以男性为主体的集体认同观念进一步限制和剥夺女性成员的集体权益[20](PP42-54)，对“外嫁女”产生差别化接纳现象，约束农村外嫁妇女在村庄事务中的参与权与话语权，并进一步削弱集体收益[21](PP245-253)。笔者在调研中发现，外嫁妇女尽管长期生活在婆家，但与婆家所在村庄社会难以形成真正的情感关联，且同时切断了与娘家村庄的互动渠道，形成双向利益受损的局面。
案例二：农村“外嫁女”陷入“两头空”的现实困境
小张，37岁，河南周口人，2005年从河南嫁入四川，婚后育有一子一女，均落户在丈夫名下。结婚时并没有迁户口，目前已经在婆家生活十余年，在村内经营一家农家乐作为生计来源。小张丈夫所在的村庄城市化进程较快，2007年因国有土地征收获得一笔补偿款，当时村里以小张不属于集体成员为由没有分给她相应的补偿。目前小张最为迫切的愿望是通过迁户口的方式获得婆家所在集体的成员认定资格，能够获得集体的相关分红和社保安置名额等福利。但村里提出了反对意见，认为小张的户口在河南，在老家已经享受到了所在集体的相关福利，通过户口迁移并不能完全成为集体成员并获得相应的集体权益。
据小张反映，村里的妇女并不接受她这个外来媳妇，她没有享受到任何村里给予的福利，经常被排斥在妇女群体事务之外，村里妇女认为她是外来媳妇，口音和村里人不一样，以沟通有障碍为由拒绝其加入村内妇女组织。而在其老家河南，因为家中父母重男轻女的思想，小张在娘家的承包地等统一划给了弟弟，每年也并没有收到任何集体福利，落得“两头空”，难以保障自身权益。
此外，妇女作为集体成员享有公共服务分享权，乡村公共服务建设需要重视妇女的特别需求，在推动城乡公共服务均等化的过程中需要引入性别关爱视角。农村留守妇女成为当前乡村发展的主要力量，因此关注农村女性群体在乡村公共服务中的特殊需求，为其提供精准有效的公共服务，将有利于调动发挥农村妇女在乡村振兴中的积极作用。
(三)农村妇女成员权司法救济呈现新特点
笔者以集体成员资格为关键词在裁判文书网进行检索，截至2022年11月6日，裁判文书网共收录相关案件8612件，其中涉及男女平等的案件有407件。采用复合检索方法，以“集体成员”+“男女平等”等为关键词再次在裁判文书网进行检索发现，妇女作为集体成员资格的纠纷类型分布呈现以下特点。首先是涉及股权的案件数量较多，案例数量为194件，这说明随着农村集体经济壮大发展，妇女作为集体成员公平享有集体收益分配权的问题比较突出，部分农村妇女的股权收益被剥夺，造成自身经济损失。其次是涉及土地承包经营权案件数量较少，数量仅为38件，这与土地承包期较长、法律依据充分和土地确权制度改革有关，目前《农村土地承包法》《妇女权益保障法》等多部法律均对农村妇女在土地承包经营中的权利作明确规定。最后是涉及土地征收和宅基地的司法案件呈较高比例，分别为121和120件。一方面，随着城镇化进程加快，土地征收补偿问题引发的侵害妇女权益问题比较突出，以集体成员身份限制剥夺妇女分享土地补偿收益的现象屡见不鲜，部分外嫁妇女因婚姻关系变动导致成员身份丧失，相继造成各项成员权益受损，难以同其他成员平等享有土地征收补偿。另一方面，以户为单位的宅基地分配制度将导致妇女作为集体成员的宅基地资格权和使用权往往被忽视。2016年，国土资源部《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证有关问题的通知》着重强调，依法维护农村妇女和进城落户农民的宅基地权益。农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。2018年中国首次提出宅基地“三权分置”改革，在保障农户资格权、稳定集体所有权的基础上，放活宅基地使用权，激活宅基地财产属性。例如部分地区妇女名字并未列入家庭宅基地确权证书，造成农村妇女不仅丧失宅基地初次取得的权益，更损害宅基地“三权分置”改革中妇女的宅基地收益权。
从维护妇女集体成员资格的案由分布来看，民事案由占比为29%，行政案由占比为71%。不难看出，与民事案由相比，行政案由比例较高，主要是因为集体经济组织对基层政府作出的维护妇女权益的行政决定不服，或者是农村妇女对基层政府做出的不支持其作为集体成员的行政决定导致其成员权损害而引发的行政诉讼。在司法裁量中，因为没有关于农村集体经济组织成员身份认定的法律规定，也没有相应的司法解释，法院更多是援引地方性法规或者参照村民自治章程、村规民约等作为审理依据。新修订的《妇女权益保障法》在一定程度上提供了法院审理相关案件的法律依据。其在第七十五条第一款明确规定，妇女在农村集体经济组织成员身份确认等方面权益受到侵害的，可以申请乡镇人民政府等进行协调，或者向人民法院起诉。在第七十七条有关检察机关可以提起公益诉讼的情形中，也将“确认农村妇女集体经济组织成员身份时侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包和集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益”的情形列举为检察机关可以提起公益诉讼的情形。这也畅通了妇女作为农村集体成员的权益被侵害的司法救助和公益救济途径。
六、总结与讨论
农村集体经济组织成员资格权是农村妇女权益保护的重要方面，也是其相关权益保障的基础。党和国家在农村集体经济的发展历程中，始终以男女平等为基本原则，并通过制度化的安排保障妇女作为集体成员的权益，充分保护提升妇女儿童等弱势群体的社会地位。总体而言，农村妇女作为集体成员的权益维护重点在于土地征收补偿权、农村集体经济组织股权、农村宅基地资格权和使用权。随着农村土地的财产化改革逐渐深化，上述权利的保障更加迫切，也面临着新的困难，因而，需要高度关注妇女作为农村集体经济组织成员的主体地位问题。除关注农村妇女财产性权益外，还需要进一步强化妇女对农村集体经济发展的参与权、监督权，真正实现妇女群体的整体性提升发展。在《农村集体经济组织法》等立法中，需要考虑到土地财产属性的强化、农村人口结构变化、妇女作为乡村产业和文化振兴的主体地位的凸显，充分保障农村妇女作为集体成员的合法权益，拓宽妇女在集体经济发展和乡村治理中发挥作用的制度空间。
当前，新修改的《妇女权益保障法》对农村妇女的成员资格权保护有了原则性规定，对新时期农村妇女权益保障有重大意义。从制度完善的角度看，要实现农村妇女权益保障目标，还需要围绕以下问题作进一步探讨。一是土地流转分配收益问题。在土地“三权分置”背景下，农户的土地经营权让渡所得收益，出嫁女以及离婚、丧偶妇女能否以及如何主张分割。二是土地征收、征用补偿权问题。农村妇女在土地征收补偿收益分配中面临集体与家庭的双重剥夺风险，难以获得有效的补偿安置，尤其对外嫁女而言，何时基于何种机制向何人提出权利主张，这也成为有待研究的实践难题。三是宅基地资格权和使用权，以户为单位的宅基地资格权及财产权在强调户的权利基础上何以保障户内成员的个体权利？“从夫居”的普遍性特征是否可以成为排斥妇女宅基地资格权的标准？宅基地盘活利用的收益如何保障妇女权益？四是妇女的集体收益分配权问题，当前主要表现为农村集体产权制度改革中股权量化的性别平等问题。成员资格认定是开展股权量化工作的前提，根据农村集体经济组织制定相应章程设定成员股、资金股、激励股等，但在成员股和要素股量化过程中存在静态观与动态观的冲突，家庭成员是动态变化的，成员认定是否也要随之进行动态调整？五是妇女在集体经济发展和乡村治理中的主体性问题。当前乡村社会人口结构变化导致妇女在农村常驻人口中的比例日益攀升，理应成为集体经济发展和乡村治理中的主力军。但囿于乡村传统制度束缚，农村妇女在乡村集体事务参与过程中仍旧处于边缘地位，如何打破现有制度桎梏，进一步提升妇女在农村经济社会中的地位，仍是需要深入思考的重要课题。


参考文献和注释略
本文来自《妇女研究论丛》2023年第1期



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